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绍兴排污权交易的两级市场问题
时间:2016-07-08 08:47:49    来源:印染学习与交流  作者:余高明张弛

污权包括依照排污许可证排放化学需氧量COD)、氨氮NH3-N)、二氧化硫SO2等污染物的权利绍兴由于印染行业集聚化学需氧量COD)、氨氮NH3-N等指标的需求量特别大排污权相关问题在印染行业内部受关注较多作者结合绍兴实际就排污权交易市场的建设排污权抵押贷款排污权财税核算等进行若干讨论

排污权目前主要由环保部门负责管理各地管理模式各有不同绍兴地区较为通行的做法是

——测定容量环保部门测算本地区环境容量后确定地区总的排污量

——有偿分配环保部门将排污量进行分割将其分配给符合条件的企业并收取一定的排污权使用费这可称之为一级市场

——交易企业获得排污权后可以自己使用在有富余排污指标时也可在本地区内进行交易这可称之为二级市场

——延期或回购排污权到期后企业可向环保部门继续缴纳使用费对排污权延期企业停止生产经营后可以将由一级市场取得的排污权由政府回购对在二级市场上取得的排污权一般优先通过二级市场进行流转

根据上述模式在测定一定地域的环境总体容量后应当建立两级市场其中一级市场为政府通过分配拍卖等方式将排污权分配给企业二级市场则是在一级市场完成初始分配后随着经济发展产业转型由于企业合并分设产能扩张削减以及政府对产业的宏观调控的因素排污权在企业间进行交易流转或者由政府作为交易主体与企业进行回购这类似于证券市场分级一级市场重在管理调控二级市场重在自由交易但目前两级市场均存在一定的法律问题

一级市场问题——无偿还是有偿

如前所述一级市场主要是政府对排污权的分配安排这里就涉及有偿分配还是无偿分配的问题目前学界有两种观点其一是借鉴美国二氧化硫排污指标交易制度的做法按照排污企业以往排污的数量按比例无偿分配其二是应当有偿分配排污指标并且采用拍卖的形式进行无偿分配类似于向企业发放补贴造成的最大后果就是某些企业即使经营不善难以为继但只要在二级市场上将指标出售就可以获得一笔收入而且无偿分配指标实质上是对其他试图进入同一生产领域的新企业设立障碍尤其是在政府部门没有为新企业预留足够数量的排污指标的情况下更有违主体平等的法律原则

根据绍兴市区排污权有偿使用和交易试点工作实施办法第七条:“环保部门应依据绍兴市初始排污权核定和分配技术方法根据主要污染物总量控制和排污许可证管理要求对现有排污单位的初始排污权指标进行核定和分配并可储备一定的初始排污权指标用于保障重大建设项目的排污权指标和调控排污权交易市场储备的排污权指标原则上不超过绍兴市区工业污染物排放控制总量的5%。”可见绝大部分排污指标在一级市场已被分配若采无偿分配必然造成严重不公平绍兴在出台前述实施办法可能未考虑到这一因素采取了无偿分配方式在意识到这一问题并出台实施办法对原无偿获得指标的企业要求其补缴费用这本是亡羊补牢的弥补举措但又会带来新的法律问题政府是否有权强制要求企业补缴如企业不愿补缴有何法律或行政制裁措施若补缴以什么价格作为补缴的标准

实施办法出台后为在一级市场采取有偿分配提供了依据。《实施办法第六条:“初始排污权指标是指按照排污许可证规定有总量控制要求的现有排污单位通过环保部门核定和分配的方式取得的主要污染物排放总量指标排污单位的排污许可证有效期满后其初始排污权指标由负责排污许可证管理的环保部门重新核定和分配。”第十二条:“初始排污权有偿使用费基准价格由市价格行政主管部门会同有关部门制订并定期公布政府回购或出让基准价格参照回购或出让发生时的初始排污权有偿使用费基准价格价格的制定应遵循谁排污谁承担的原则并以污染治理的直接成本为依据同时考虑排污权资源价值。”

目前绍兴排污权一级市场采用拍卖模式拍卖所遵循的价高者的原则使得有限的排污指标通过公开竞争的方式由那些能够支付较高价格的企业获得对于生产同样产品的企业意味着该企业的生产效率高这种分配方式实现了新旧企业的平等竞争据统计截止2015年底绍兴全市含各县下同累计有偿发放排污指标4976笔涉及企业4580家涉及金额51262万元中共十八届五中全会公报中明确指出:“全面节约和高效利用资源树立节约集约循环利用的资源观建立健全用能权用水权排污权碳排放权初始分配制度”,可以预见排污权的一级市场还将进一步深化改革

二级市场的问题——交易主体的限定

在证券市场中一级市场与二级市场的准入门槛不一样一级市场有相当严格的资质限定只有经过证券行业监管部门批准或认可的机构投资者方可参与而二级市场则几乎没有任何门槛面向所有机构投资者和自然人投资者开发任何人均能自由参与因此投资者准入条件是证券一级市场与二级市场的显著区别之一

而在排污权交易市场中目前一级市场与二级市场均只针对企业开放浙江省排污权有偿使用和交易试点工作暂行办法第三条:“本办法所称的排污权是指排污单位按排污许可证许可的污染物排放总量指标向环境直接或间接排放污染物的权利排污单位的排污权以排污许可证的形式确认排污权的有效期限与排污许可证期限一致。”虽然没有明确排污单位的条件但排污许可证不会颁发给个人实质已排除了自然人绍兴市区排污权有偿使用和交易实施办法试行)》绍兴县排污权有偿使用和交易实施办法试行)》则直接明确了本办法所指的排污单位是指依法应当取得排污许可证的工业排污单位。”由此几乎彻底排除了自然人参与排污权交易的游戏空间

从管理的角度将排污权交易主体限定在排污企业范围内是合乎情理的如果大量的自然人投资者涌入势必对政府部门对环境资源的管理带来影响但从法理上讲排污权的交易客体指向的是一定区域的环境容量该容量与本区域内所有成员均息息相关是一种全民资产在没有成文法律限定个人对于环境容量的占用利用权利的情况下排除个人投资者似为不妥而且既然排污权交易制度设计目的是为了从总量控制入手最终逐步削减本区域污染物排放量那么个人投资者踊跃参与促进该机制发挥活力亦非不可而从目前排污权二级市场的成交状况看纯企业间的交易市场成交不活跃相当一部分二级市场交易实际为政府与企业间的回购真正企业间的交易数量和金额偏少市场活力欠佳

在本质上也属排污权的碳排放交易市场上个人投资者的入行门槛已有突破。《上海市碳排放管理试行办法第二十一条交易参与方明确:“纳入配额管理的单位以及符合本市碳排放交易规则规定的其他组织和个人可以参与配额交易活动。”《天津市碳排放交易管理暂行办法》、《广东省碳排放管理试行办法》、《深圳经济特区碳排放管理若干规定等也将个人投资者纳入交易许可范围

深圳特区报2013年9月30日报道深圳青年史成在深圳排放权交易所第一个以个人投资者身份在交易所开了账户一次打入30万元并以35元至38元不等的价格购入了7000吨碳排放配额又以均价65元挂单卖出5200吨配额两个月获利10万元成为碳排放交易个人获利第一人若排污权交易能借鉴相关做法引入个人投资者对活跃市场必然能够起到积极作用形成政府与投资者双赢局面

值得注意的是尽管没有允许个人投资者准入但是仍有一个后门”。在淘宝司法拍卖平台上绍兴市区企业的排污权独立于其他资产单独拍卖参拍者的限定条件一般是注册于越城区包括袍江新区和高新区及滨海新城的所有合法工业排污单位或已立项需新增生产废水排放项目的筹建工业排污单位。”但同为排污交易重地的柯桥区其区属企业在清算拍卖时排污权往往与其他资产打包拍卖绍兴一奇皮塑有限公司名下厂房及土地使用权排污指标机器设备拍卖其拍卖标的为“……土地使用权面积xxxx……,……机器设备222台……,另有绍县2010B00027项下的排污指标其中废水排放量79吨/天COD排放量11.85吨/天SO2排放量54.27吨/天。”而竞买人条件为凡具备完全民事行为能力的公民法人和其他组织均可参加竞买。”设若某竞拍人以个人名义拍下资产包并将土地设备等其他资产转让只留下排污指标在手上则政府将陷入非常尴尬的境地是否承认其持有资格如何处理其持有的排污指标高价回购抑或是允许其转让给其他企业如果其转让给其他个人又如何处理在法律制度尚未配套健全的情况下此漏洞不可不察

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